DIREITO EDUCACIONAL: Nova área jurídica dedica-se ao estudo da relação entre Direito e Educação

Direito e Educação

A Constituição da República de 1988, denominada de Constituição Cidadã pelo à época Deputado Federal Ulysses Guimarães, traz em seu bojo a primazia dos direitos fundamentais visando garantir uma sociedade livre, justa e igualitária[1]. E não há dúvidas de que a educação, fonte da cidadania e da dignidade humana, apresenta-se neste contexto como a principal forma de concretização deste ideal democrático.

É nesse sentido que a Carta Magna, erige, em seu artigo 6º, o direito à educação à categoria de Direito Social. Nos dizeres de eminente Dr. José Afonso da Silva (2000, p. 289), os “direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais”

Determina ainda ser a educação ‘direito de todos e dever do Estado e da família, (…) visando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho’ (Constituição Federal, artigo 205). Como forma de efetivação, estabelece o regime de colaboração entre os sistemas de ensino da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, outorgando a todos a responsabilidade pela realização deste direito. Assim, apesar da atuação prioritária em determinada etapa do processo educacional, todos os entes federativos devem empenhar-se em tal tarefa.

De tal posicionamento constitucional surgiram inúmeros regramentos que visam definir e ordenar o sistema educacional brasileiro. São exemplos as leis gerais, os decretos regulamentares, os pareceres e resoluções dos Conselhos de Educação, Nacional, Estaduais e Municipais, dentre outros.

Questiona-se, entretanto, se essa “legislação sobre o ensino” poderia ensejar o estudo sistemático e técnico por parte dos juristas e educadores de forma autônoma, proporcionando as bases para uma nova especialidade jurídica: o Direito Educacional.

A origem do Direito Educacional

Apesar da visão jurídica sobre a educação remontar à década de 50, apenas em 1977 as discussões sobre autonomia e sistematização do Direito Educacional iniciaram-se de forma efetiva, com a realização do 1º Seminário de Direito Educacional apoiado pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

Como resultado, educadores e juristas, sob a coordenação do Dr. Guido Ivan de Carvalho, apresentaram treze recomendações. Dentre elas constavam “sensibilizar os Poderes Públicos e, em especial, os órgãos e entidades diretamente responsáveis pela educação para a importância da sistematização da legislação de ensino; recomendar ao MEC, o patrocínio de recursos especiais sobre Direito Educacional para o pessoal, que diretamente trabalho no setor de aplicação da legislação de ensino; recomendar ao MEC, seja propiciado recursos e condições para a realização de estudos destinados a explicações para realização científica do Direito Educacional;  e necessidade de consolidação da legislação educacional…” (DI DIO, 1981 apud JOAQUIM, 2008, p.106-107).

Nos anos seguintes, com o golpe militar de 1964, o qual estendeu-se até a redemocratização do Brasil em 1985, pouco se fez pela efetividade das recomendações acima transcritas. Apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1996, é que juristas, educadores e instituições como o IPAE – Instituto de Pesquisas e Administração da Educação e a Associação Brasileira de Direito Educacional empenharam esforços para a consolidação do Direito Educacional.

Atualmente, entretanto, poucos são os estudos relativos a essa nova área do direito. A ignorância a respeito da autonomia do Direito Educacional ainda revela-se importante, seja no meio jurídico, seja entre os gestores e mantenedores escolares, impedindo a correta análise e aplicação da legislação educacional.

Direito Educacional ou legislação educacional: Autonomia e conceito

O crescente número de pessoas envolvidas no processo ensino-aprendizagem, como professores, diretores, administradores, mantenedores, supervisores de ensino, autoridades públicas, pedagogos, psicólogos, dentre outros, faz com que as relações educacionais e as dificuldades delas advindas sejam cada vem mais complexas.

Ciente deste quadro, a legislação vem com objetivo de regular tais interações, garantindo assim o direito a educação. Essa normatividade expressa-se por meio das mais diversas fontes: Constituição Federal, Constituições Estaduais, leis complementares e ordinárias, decretos, portarias, pareceres, resoluções e deliberações dos Conselhos de Educação, regimento escolar, dentre outros.

Do estudo de tais normas verifica-se ainda a existência princípios e institutos juspedagógicos próprios. É o que se verifica à partir das inúmeras decisões administrativas e judiciais a respeito dos conflitos educacionais, às quais discutem temas como universalidade da educação, acesso à escola, garantia de padrão de qualidade, liberdade acadêmica, continuidade de estudos, avaliação, direitos e deveres, terminalidade, progressividade e integração curricular, por exemplo.

Vê-se assim que a educação está para o Direito Educacional assim como o emprego está para o Direito do Trabalho, merecendo estudo autônomo das demais áreas jurídicas, à medida que apresenta dimensão, homogeneidade e princípios próprios.

“Não há que se negar que os princípios jurídicos que regem a educação têm uma natureza própria, peculiar, acentuada tal especificidade e nitidez pelo fato de que as questões inerentes à atividade educacional são examinadas na perspectiva de uma interpretação mais pedagógica que formal, com predominância do casuístico nos métodos de estudo da legislação educacional” (GARCIA DE PAIVA, 2008).

Todavia, importante destacar que apesar de autônomo o estudo do Direito Educacional não deve se dar de forma independente dos demais ramos jurídicos. É o que nos ensina o Dr. Ávaro Melo Filho (2011): “…a autonomia de qualquer ramo do Direito é sempre unicamente didática, investigando-se  os  efeitos  jurídicos  resultantes  da  incidência  de  determinado número de normas jurídicas, objetivando-se descobrir-se a concatenação lógica que as reúne num grupo orgânico e que une este grupo à totalidade do sistema jurídico”.

No tocante ao Direito Educacional, esta integração com as demais searas jurídicas torna-se evidente, principalmente em relação o Direito Constitucional e Administrativo. Ao primeiro porque tanto o direito de ministrar o ensino quanto o direito de aprender possuem origem na Constituição Federal; já ao segundo, porque o ensino oferecido em escolas públicas ou privadas caracteriza-se como serviço ou atividade pública, ensejando assim intensa regulamentação pelo ente federativo competente.

Determinada a autonomia do Direito Educacional, cumpre ainda conceituá-lo.

A doutrina juseducacional, representada por autores como Renato Alberto Teodoro Di Dio, Edivaldo Machado Boaventura, Guido Ivan de Carvalho, Lourival Vilanova, Álvaro Melo Filho, José Augusto Peres, José Cretela Júnior, Antônio Sampaio Dória, José Afonso da Silva, Nelson Joaquim, dentre outros, vem esmerando-se na tarefa de conceituar o Direito Educacional.

Renato Alberto Teodoro Di Dio (1981 apud MOYSÉS MACEDO, 2011, p.20), privilegiando o processo de ensino-aprendizagem como gerador das relações jurídicos-educacionais, define:

direito educacional é o conjunto de normas, princípios, leis e regulamentos, que versam sobre as relações de alunos, professores, administradores, especialistas e técnicos, enquanto envolvidos, mediata ou imediatamente, no processo ensino-aprendizagem

Já Edivaldo Boaventura (1996) ressalta a educação formal, explicando que “compõe o direito educacional um conjunto de normas, princípios e doutrinas que disciplinam a proteção das relações entre alunos, professores, escolas, famílias e poderes públicos, numa situação formal de aprendizagem”.

De grande importância é ainda o conceito sugerido pelo Prof. Nelson Joaquim (2008, p. 115-116), o qual defende a natureza híbrida e interdisciplinar do Direito Educacional, com normas de direito público e privado.  Vejamos:

“Conjunto de normas, princípios, institutos juspedagógicos, procedimentos e regulamentos, que orientam e disciplinam as relações entre alunos e/ou responsáveis, professores, administradores educacionais, diretores de escolas, gestores educacionais, estabelecimentos de ensino e o poder público, enquanto envolvidos diretamente ou indiretamente no processo de ensino-aprendizagem, bem como investiga as interfaces com outros ramos da ciência jurídica e do conhecimento”.

Direito Educacional na Prática

Entendidos a origem e conceito do Direito Educacional e demonstrada sua autonomia quanto aos demais ramos da ciência jurídica, interessante se faz analisar sua aplicação como instrumento de prevenção ou resolução de conflitos.

Como vimos, a complexidade das relações jurídico-educacionais estabelecidas entre todos os agentes envolvidos no processo ensino-aprendizagem obriga as instituições de ensino, públicas e privadas, a enfrentarem cotidianamente grandes mudanças legislativas. Portanto, “A educação dos cidadãos supõe um mínimo de conhecimento do sistema jurídico e das instituições” (CANIVEZ, 1991)

Isso porque, simples análise dos conflitos educacionais é suficiente para concluir que a solução de questões sobre a obrigatoriedade do ensino, tratamento administrativo, disciplinar e pedagógico, direitos dos docentes e discentes, cumprimento legal de dias letivos e carga horária, sistemas de avaliação, aprovação, recuperação e reclassificação, transferência, equivalência, revalidação, dependência e aproveitamento de estudos, autorização de funcionamento ou credenciamento do estabelecimento escolar e dos cursos oferecidos, habilitação dos professores, secretários e diretores, saneamento da vida escolar dos discentes, transferência de instituição mantenedora da instituição escolar, tratamento dispensado a alunos portadores de deficiência, etc., não pode prescindir do estudo do Direito Educacional, com seus princípios e especificidades.

Nesse sentido, é possível traçar alguns objetivos do Direito Educacional. Segundo o Prof. Nelson Joaquim (2008, p. 118) podemos elencar:

  1. “Superar a fase legislativa da educação, ou seja, ultrapassar a concepção legalista de educação, para entender o Direito Educacional como ramo da ciência jurídica interdisciplinar e prático;
  2. Facilitar a compreensão, interpretação e aplicação da legislação educacional;
  3. Dotas os profissionais do direito e da educação de um conhecimento global do Direito Educacional, que inclui a legislação, a doutrina, a jurisprudência e os princípios educacionais;
  4. Incentivar a pesquisa e o debate sobre as relações do Direito Educacional com os demais ramos da ciência jurídica e do conhecimento;
  5. Operar em duplo sentido: de um lado preventivamente orientar; de outro lado, apresentar solução de composição ou judicial;
  6. Do ponto de vista prático a ação do Direito identifica-se com os instrumentos administrativos – administração escolar (extrajudiciais) e instrumentos judiciais para solução dos conflitos nas relações educacionais”.

Atualmente, a doutrina juseducacional tem se voltado principalmente a duas questões: o contrato de prestação de serviços educacionais e a responsabilidade civil da instituição de ensino. Com efeitos, os conflitos por eles gerados tem povoado a jurisprudência brasileira.

À título de exemplo, podemos citar os casos relativos ao encerramento de curso ou da própria instituição de ensino. Isso porque, apesar do início das atividades depender de autorização expedida pelo Poder Público, o mesmo não ocorre normalmente quando do término das atividades. As instituições educacionais, analisando questões pedagógicas, mercadológicas ou financeiras, podem decidir pelo encerramento de determinado cursos ou de suas atividades.

Em qualquer caso, importante se faz garantir aos alunos a continuidade de estudos em outra instituição com equivalência de valores de anuidades, currículo e qualidade de ensino. A não observância dessas regras permite a condenação das instituições ao pagamento de danos morais pelo Poder Judiciário.  A contrario sensu, temos:

Fechamento abrupto de escola de educação infantil em dia regular de aula, em razão de cumprimento de mandado de despejo – Início do ano letivo – Estabelecimento de ensino que, por suas ações subsequentes, amparou os pais no período da inevitável transferência escolar – Comprovação – Dano Moral não configurado – Meros aborrecimentos – Ratificação do julgado – Artigo 252 do Regimento Interno do TJSP – Aplicabilidade – Sentença mantida – Recurso improvido” (TJSP, Apelação nº 9108554-95.2008.8.26.0000, Des. Rel. Candido Alem, julg. 07/02/2012)

ESTABELECIMENTO DE ENSINO – INDENIZAÇÃO EM RAZÃO DE FECHAMENTO DE COLÉGIO COM SUPOSTO PREJUÍZO DO ANO LETIVO DA FILHA DOS AUTORES – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECONHECIMENTO – SITUAÇÃO QUE NÃO ENSEJA INDENIZAÇÃO A TÍTULO DE DANO MORAL NÃO PASSANDO DE MERO ABORRECIMENTO – SENTENÇA MANTIDA. Apelação improvida. (…)  o fato que constitui a causa eficiente do pleito indenizatório – transtornos do fechamento da escola pouco antes do início do ano letivo constitui mero aborrecimento, pois se trata de criança na fase de educação infantil, atualmente com 4 anos de idade, sendo possível sua recolocação em outra escola” (TJSP, Apelação nº 0006779-51.2012.8.26.0001, Des. Rel. Jayme Queiroz Lopes, julg. 30/01/2014)

Contudo, o Direito Educacional transborda tais temas, revelando-se extremamente abrangente e específico.

Como exemplo recente, podemos citar questão amplamente discutida em todos os Tribunais do País e popularmente conhecida como “Ensino Fundamental de 9 anos”.

Inicialmente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº 9.394/96, fundamentada na Constituição Federal, não previa idade mínima para o ingresso no Ensino Fundamental. Determinava apenas, em seu artigo 6º, ser ‘dever dos pais ou responsáveis efetuar a matrícula dos menores, a partir dos sete anos de idade, no ensino fundamental’.

Mais tarde, por meio da Lei nº 11.274/2006, a qual alterou a redação do artigo 32 da LDB, referida idade limite, popularmente conhecida como “idade de corte”, foi reduzida para seis anos:

O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão. A Educação Infantil, por sua vez, passou a ter como objetivo o desenvolvimento integral da criança até os 5 (cinco) anos”.

Referida lei concedeu ainda prazo para a implantação da obrigatoriedade da matrícula aos 06 (seis) anos de idade, bem como para a ampliação do ensino fundamental com duração nove anos.

“Art. 5º – Os Municípios, os Estados e o Distrito Federal terão prazo até 2010 para implementar a obrigatoridade para o ensino fundamental disposto no artigo 3º desta Lei e a abrangência da pré-escola de que trata o artigo 2º desta Lei”

Visando regulamentar referida disposição e organizar o fluxo escolar, o Conselho Nacional de Educação editou a Resolução nº 01, de 14 de janeiro de 2010, determinando data limite para a completude da idade exigida para o ingresso no Ensino Fundamental:

Art. 2º Para o ingresso no primeiro ano do Ensino Fundamental, a criança deverá ter 6 (seis) anos de idade completos até o dia 31 de março do ano em que ocorrer a matrícula

O Estado de São Paulo, por sua vez, havia fixado data diversa do Conselho Nacional de Educação. Por meio da Deliberação nº 73/2008, do Conselho Estadual de Educação paulista, fixou-se a data de 30/06 do ano da matrícula.

Tal confusão legislativa gerou inúmeros questionamentos. O principal deles referia-se aos alunos que completariam 6 (seis) anos da idade após os limites etários fixados pelos Conselhos Nacional e/ou Estadual de Educação.

O Poder Judiciário foi então instado a se manifestar. As incontáveis decisões favoráveis aos educandos fundamentaram-se em princípios e institutos estritamente educacionais, revelando a importância da interpretação sistemática dessa legislação e do Direito Educacional. Temas como o direito fundamental à educação segundo os níveis pessoais de aptidão, o não retrocesso nos primeiros anos do Ensino Fundamental, itinerário formativo, inserção no fluxo escolar, progressão, dentro outros, foram amplamente discutidos pela jurisprudência pátria[2].

Mandado de segurança. Infância e Juventude. Educação. Prosseguimento dos estudos em série mais avançada. Direito do aluno assegurado pela Constituição Federal (art. 208, IV) e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (art. 54, IV). Artigo 32, da Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional n. 9394/1996. Deliberação n. 73/2008, do Conselho Nacional de Educação. Análise das normas que revela ilegalidade quanto ao limite de idade para o ensino infantil e fundamental. Presunção normativa afastada diante da constatação em concreto da capacidade da criança que anteriormente frequentou com bom desempenho as etapas anteriores do ensino infantil. Ordem concedida. Reexame necessário. Apelo da Fazenda Pública Estadual. Recursos manifestamente improcedentes. Seguimento do recurso negado” (TJ-SP, Câm. Especial, Ap./Reexame nec. nº 0001009-33.2012.8.26.0048, Decisão Monocrática do Pres. Da Seção de Direito Privado).

Consoante já se anotou quando da análise do pedido liminar, a inserção na série almejada, bem assim a progressão à seguinte, devem dar-se nos anos em que o pretendente completa as idades adequadas, pouco importando mês do nascimento, sob pena de violação ao princípio da isonomia constitucionalmente consagrado. 

Patente, diante deste quadro, a inconstitucionalidade material das resoluções que discriminam as crianças de acordo com seu mês de nascimento” (TJSP, Ação Civil Pública nº  0013403.72.2012.8.26.0048, Juiz Brenno Gimenes Cesca, julg. 02/05/2013).

Por outro lado, faz-se importante destacar que o Direito Educacional não se encontra limitado ao Poder Judiciário. O Direito Educacional possui ainda aplicação prática na esfera administrativa e no âmbito educacional propriamente dito.

Devido à sua intima ligação com o Direito Administrativo, inúmeras questões são analisadas e solucionadas perante os órgãos públicos definidos pela legislação educacional de cada sistema de ensino.

Tema bastante importante é a autorização de funcionamento das escolas e faculdades particulares, a qual deve ser expedida pela Secretaria de Educação ou Ministério da Educação e Cultura – MEC, a depender do sistema de ensino a qual se submeta[3].

Isso porque, a LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional prevê que ‘O ensino é livre à iniciativa privada’, desde que seja expedida ‘ autorização de funcionamento (…) pelo Poder Público (LDB, art. 7º, II), atribuindo ainda a cada ente da Federação a incumbência de autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos e os estabelecimentos de ensino responsáveis por cada etapa do processo de ensino-aprendizagem (LDB, artigo 8º e seguintes).

O Estado de São Paulo, por meio do Conselho Estadual de Educação, regulamentou a matéria. A Deliberação CEE/SP nº 01/99 determina que “Os pedidos de autorização de funcionamento de estabelecimentos e de cursos de ensino fundamental, médio e de educação profissional de nível técnico, no sistema estadual de ensino de São Paulo…”, devem atentar para o processo administrativo nela definido.

O mesmo acontece quanto à Educação Superior. O Decreto nº 5.773/06, ao dispor sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino, define, em seu artigo 10, que O funcionamento de instituição de educação superior e a oferta de curso superior dependem de ato autorizativo do Poder Público, nos termos deste Decreto”.

Outra a possibilidade é cassação da autorização de funcionamento da escola ou o descredenciamento da faculdade, tendo em vista a constatação de graves irregularidades pelos agentes fiscalizadores. Neste caso, o órgão competente deve instaurar processo administrativo capaz de comprovar a existência de tais desvios, decidindo ainda pela possibilidade de saneamento dos mesmos. Às instituições é garantido o direito ao contraditório e ampla defesa.

Por fim, é importante destacar a influência do Direito Educacional no dia-a-dia escolar. Procedimentos como matrícula de alunos, transferência, avaliação, recuperação de estudos paralela, continuada e intensiva, classificação e reclassificação de discentes de acordo com a proposta pedagógica da instituição, retenção e progressão para etapa seguinte, expedição de certificados e diplomas, dentre outros inúmeros institutos pedagógicos encontram-se regulamentados pela legislação educacional, demandando do gestor conhecimentos sobre os princípios e normas que regem a Educação brasileira.

Hiperlinks

ABRADE

ABRADE – Associação Brasileira de Direito Educacional, criada em 10 de dezembro de 1996, tem como objetivo promover o reconhecimento da autonomia do Direito Educacional por meio de seminários, congressos e estudos.

IPAE

IPAE – Instituto de Pesquisas e Administração da Educação é uma organização social de iniciativa privada, criada e 23 de fevereiro de 1973, tendo como objetivo o fomento de estudos e pesquisas possam resultar em uma melhora da qualidade do ensino no Brasil.

Álvaro de Melo Filho

Contribuiu enormemente para a bibliografia no Direito Educacional com a publicação de uma edição da revista do Conselho Estadual de Educação do Ceara, Mensagem, decida exclusivamente ao tema. Além dos aspectos teóricos, trouxe questões jurisprudenciais referentes à educação. 

Edivaldo Machado Boaventura

Professor de Educação da Universidade Federal da Bahia e membro do Conselho Estadual de Educação daquele estado nos anos de 1968-1983, 1991-1996, 1976-1978, contribuiu enormemente para o estudo do Direito Educacional com a dissertação A estrutura legal da educação brasileira e com a tese de Ph.D. Um estudo das funções e das responsabilidades do Conselho Estadual de Educação da Bahia em 1981.

José Augusto Peres

Enriqueceu o estudo do Direito Educacional Brasileiro publicando parte de sua tese de doutorado – O direito educacional, de suas origens remotas a uma tentativa de sistematização. Nela, José Augusto Peres chamou a atenção para a importância, autonomia e fontes do direito educacional.

Renato Alberto Teodoro Di Dio

Precursor do Direito Educacional Brasileiro publicou diversos trabalhos visando a divulgação deste novo ramo da ciência jurídica. Entre eles, o estudo “O Direito Educacional no Brasil e nos Estados Unidos” e, em 1981, sua tese de livre docência “Contribuição à Sistematização do Direito Educacional”. Nesta última, Renato Alberto T. Di Dio definiu, dividiu, estabeleceu relações com os outros ramos do Direito, além de conceituar princípios e institutos.

Bibliografia consultada

BITTAR, Eduardo C. B. Direito e ensino jurídico: legislação educacional. São Paulo: Atlas, 2001.

BOAVENTURA, Edivaldo M. Um ensaio de sistematização do direito Educacional. Revista de Informação Legislativa. Senado Federal, Brasília. Disponível em http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/176476/000512685.pdf. Acessado em 15/01/2014.

CANIVEZ, Patrice. Educar o cidadão? Campinas: Ed. Papirus, 1991.

JOAQUIM, Nelson. Direito Educacional Brasileiro – História, Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Ed. Livre Expressão, 2008.

________________ Direito Educacional – o que? para quê? e para quem?. Jus Navegandi, Teresina, ano 10, n. 693, 29 de maio de 2005. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/6794>. Acesso em 04 de julho de 2013.

MOYSÉS MACEDO, Alysson Jorge. Apresentação e sistematização do Direito Educacional: condições que lhe conferem autonomia científica. Revista do Direito Educacional – IPAE. Rio de Janeiro, n. 131nov/dez de 2011.

NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

PAIVA, Regina Garcia de. Direito Educacional – Sob uma ótica sistêmica. Curitiba: Editora Juruá, 2008.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Ed. Malhereiros, 2.000.

[1] Objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil elencados no preâmbulo e artigo 3º, I, da Constituição Federal.

[2] Outro bom exemplo é aAção Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal, em Minas Gerais – Processo nº 50861-51.2012.4.01.3800, dentre outras.

[3] Tendo em vista a organização da Educação Nacional, em conformidade com o artigo 8º e seguintes da Lei nº 9394/96, a autorização de funcionamento de instituições de ensino poderá se dar por órgãos distintos, atendendo a legislação específica de cada sistema.

  • Artigo publicado na Revista Visão Jurídica, nº 101

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